ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ м. Київ 04 лютого 2009 року К-11523/07 Колегія суддів судової палати з розгляду справ за зверненнями юридичних осіб Вищого адміністративного суду України у складі: головуючого: Бим М.Є. суддів: Гордійчук М.П., Фадєєвої Н.М., Харченка В.В., Шкляр Л.Т. при секретарі: Мудренко А.О. за участю представника: Одеської міської ради - Кіхтенка О.С. розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Одеської міської ради на постанову господарського суду Одеської області від 19 квітня 2006 року та ухвалу Одеського апеляційного господарського суду від 17 квітня 2007 року у справі №15/28-06-988А за позовом суб'єкта підприємницької діяльності - фізичної особи ОСОБА_1 до Одеської міської ради, третя особа - Овідіопольська районна державна адміністрація Одеської області, про визнання рішення частково недійсним, - ВСТАНОВИЛА: У січні 2006 року СПД ФО ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Одеської міської ради, третя особа - Овідіопольська районна державна адміністрація Одеської області, про визнання нечинним рішення Одеської міської ради від 29.09.2005 р. №4422 „Про визначення та затвердження переліку земельних ділянок, що підлягають продажу на торгах у 2005-2006 роках” в частині включення до зазначеного переліку земельної ділянки площею 0,1835 га, яка знаходиться на перехресті проспекту Маршала Жукова ріг вул. Левітана. Постановою господарського суду Одеської області від 19 квітня 2006 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного господарського суду від 17 квітня 2007 року, позов задоволено. В касаційній скарзі Одеська міська рада просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню виходячи з наступного. Згідно ч.2 ст.4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлено інший порядок судового вирішення. Пунктом 1 частини першої статті 3 КАС справу адміністративної юрисдикції визначено як переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС). Згідно п.1ч.1ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Земельним кодексом України та іншими нормативно-правовими актами Держава делегувала органам місцевого самоврядування та органам виконавчої влади розпорядження землями відповідних територіальних громад, землями комунальної чи державної власності, та делегувала їм вирішення у встановленому законом порядку інших питань в галузі земельних відносин. Отже, в розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України спір, який виник між сторонами по даній справі, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень - органу виконавчої влади, що реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції, тому касаційна скарга інстанційно підсудна Вищому адміністративному суду України. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій мотивували свої рішення тим, що Оівдопольська РДА, видаючи розпорядження від 22.12.2003р. №932 «Про надання в оренду земельних ділянок несільськогосподарського призначення суб'єктам підприємницької діяльності - фізичним особам ОСОБА_1 та ОСОБА_2. діяла в межах своїх повноважень, оскільки надана зазначеним вище особам земельна ділянка знаходиться на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району та є такою, що не входить в межі м. Одеси, а тому оскаржуване рішення Одеської міської ради про включення спірної земельної ділянки до переліку земель, які підлягають продажу з аукціону, порушує законні права та інтереси позивачка.. Однак, з такими висновками судів попередніх інстанцій погодитись не можна з огляду на наступне. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з вимогами ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку. Указом Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 року було затверджено Положення “Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР”, яким визначено повноваження Президії Верховної Ради УРСР, і одним з них є “віднесення населених пунктів до категорії міст республіканського, обласного, районного підпорядкування, встановлення і зміна їх меж, а також зміна їх підпорядкованості…” При чому зміна меж міста, на той час, повинна була здійснюватись на підставі відповідного Указу Президії Верховної Ради УРСР за поданням виконавчих комітетів відповідних обласних, міських (міст обласного підпорядкування) Рад народних депутатів. Відповідно до Конституції України (1996р.) територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Систему адміністративно-територіального устрою згідно з частиною першою статті 133 Конституції України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України (частина третя цієї статті). Адміністративно-територіальна одиниця - це компактна частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Згідно з пунктом 13 частини першої статті 92 Конституції України територіальний устрій України визначається виключно законами України, що є однією з важливих гарантій єдності і цілісності державної території України (частина третя статті 2). Це означає, що правовий режим адміністративно-територіальних одиниць як окремих складових адміністративно-територіального устрою України (в тому числі визначення порядку утворення, ліквідації, зміни меж районів у містах) повинен визначатися законами України. Згідно ч.29 ст.85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. Одеська обласна рада, розглянувши матеріали про визначення зовнішніх меж Одеси, погоджень суміжних Августівської, Нерубайської, Усатівської сільських та Хлібодарської селищної рад, Біляєвського району Красносільської, Крижанівської, Олександрівської, Фонтанської сільських рад Комінтернівського району, Прилиманської сільської та Авангардської, Таїровської селищних рад Овідіопольського району, прийняла рішення від 07.08.2001 № 347-ХХІІІ „Про межі міста Одеси". Відповідно до постанови Верховної Ради України від 07.02.2002 №3064-111 «Про зміну меж міста Одеси Одеської області» 1078,0 гектарів земель Таїровської селищної ради Овідіопольського району, включені у межі міста Одеси. 31 серпня 2002 року були встановлені в натурі межі міста Одеси по суміжності з Овідіополським районом Одеської області по проекту розробленим Одеським філіалом Інституту землеустрою УААН, що підтверджується відповідним актом, погодженим головою Таїровської селищної ради, головою Овідіопольської райдержадміністрації, Одеським міським головою та іншими головами відповідних рад, та цей акт затверджений головою Одеської обласної ради та головою Одеської облдержадміністрації. Крім того, з рішення Одеської міської ради від 26.07.2002р. №197-ХХІУ вбачається, що до меж Київського району м. Одеси входить вул. Маршала Жукова, а отже землі по вул. Маршала Жукова м.Одеси відносяться до земель територіальної громади міста Одеси, тобто є землями комунальної власності міста.. Разом з тим, розпорядженням Овідіопольської районної державної адміністрації від 22.12.2003 р. № 932 позивачу затверджено проект відведення та надано в довгострокову оренду терміном 25 років земельну ділянку загальною площею 0, 364 га (забудовані землі) на перехресті вул. Маршала Жукова ріг вул.. Левітана на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району (за межами населених пунктів) для будівництва та експлуатації автомобільної мийки. 26.12.2003р. між Овідіопольською районною державною адміністрацією Одеської області та позивачем укладено договір оренди вказаної земельної ділянки. Актом прийому-передачі об'єкту оренди від 25.08.2005 р. земельна ділянка площею 0,364 га передана позивачеві для будівництва та експлуатації автомобільної мийки. Тобто, враховуючи вищенаведене, Овідіопольскою РДА було надано в оренду позивачу земельну ділянку, яка не входить до меж Овідіопольського району Одеської області. Згідно вимог ст. 215 Цивільного кодексу України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п'ятою та шостою статті 203 цього Кодексу. Недійсним є правочин, якщо його недійсність встановлена законом (нікчемний правочин). У цьому разі визнання такого правочину недійсним судом не вимагається. Оскільки розпорядження Овідіополської РДА не було спрямовано на реальне настання правових наслідків, тому воно є нікчемним. Рішенням Одеської міської ради від 29.09.2005р. №4422 „Про визначення та затвердження переліку земельних ділянок, що підлягають продажу на торгах у 2005-2006 роках”, визначено та затверджено перелік земельних ділянок, що підлягають продажу суб'єктам підприємницької діяльності під забудову на земельних торгах шляхом проведення аукціонів. В п. 15 додатку до цього рішення Одеської міської ради визначена земельна ділянка за місцем розташування пр.Жукова ріг Левітана, орієнтованою площею 0,1619 га, площею забудови 300 кв.м., функціональним призначенням території - громадська забудова, характеристикою об'єкту забудови -кафе на 50 місць, салон магазин, 5-6 поверхів, загальною вартістю 809,50 тис. грн., в тому числі за 100 кв.м -50 тис. грн., за 1 кв. м -500 грн. Статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні. Частиною 6 статті 60 цього Закону передбачено, що доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. Оскільки спірна земельна ділянка на час прийняття оскаржуваного рішення знаходилась в комунальній власності, то Одеська міська рада приймаючи рішення від 29.09.2005р. №4422 діяла у спосіб та в межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України, не порушуючи при цьому прав та законних інтересів позивача. Отже, судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини. Відповідно до вимог ст. 299 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення. Керуючись ст.ст. 223, 229, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів ,- ПОСТАНОВИЛА : Касаційну скаргу Одеської міської ради - задовольнити. Скасувати постанову господарського суду Одеської області від 19 квітня 2006 року та ухвалу Одеського апеляційного господарського суду від 17 квітня 2007 року, та ухвалити нове рішення. В задоволенні позову суб'єкта підприємницької діяльності - фізичної особи ОСОБА_1 до Одеської міської ради, третя особа - Овідіопольська районна державна адміністрація Одеської області, про визнання нечинним рішення Одеської міської ради від 29 вересня 2005 року №4422 „Про визначення та затвердження переліку земельних ділянок, що підлягають продажу на торгах у 2005-2006 роках” в частині земельної ділянки площею 0,1835 га, яка знаходиться на перехресті пр. Маршала Жукова ріг вул. Левітана - відмовити. Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає. Судді: